Thứ ba, 21 Tháng 11 2017 11:13
(LLCT) – Xung đột lợi ích (XĐLI) trong hoạt động công vụ là vấn đề được nhiều quốc gia trên thế giới đặc biệt quan tâm, vì nó tiềm ẩn những nguy cơ lớn dẫn đến tham nhũng. Kiểm soát và hạn chế các tình huống phát sinh XĐLI trong hoạt động công vụ sẽ giúp ngăn ngừa tham nhũng một cách có hiệu quả.
1. Khái quát về xung đột lợi ích
Kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ là tổng thể các cách thức, biện pháp nhà nước sử dụng để nhận diện các tình huống XĐLI qua đó phát hiện, phòng tránh, ngăn chặn, giải quyết các tình huống XĐLI; áp dụng các biện pháp hình sự, hành chính, kỷ luật, dân sự để xử lý cá nhân vi phạm các quy định về kiểm soát XĐLI.
Hiện nay, khái niệm “xung đột lợi ích” (conflict of interest), về cơ bản đã được các quốc gia, tổ chức quốc tế và giới nghiên cứu đi đến sự thống nhất chung.
Theo Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD): XĐLI là “mâu thuẫn giữa chức trách nhà nước và lợi ích cá nhân của công chức, trong đó công chức có những lợi ích ở phương diện cá nhân có thể gây ảnh hưởng không phù hợp đến kết quả thực hiện các nghĩa vụ, trách nhiệm công chức của mình”(1).
Ủy ban Độc lập chống tham nhũng (ICAC) cho rằng: “XĐLI xảy ra khi một công chức ở vào một vị trí bị ảnh hưởng hoặc xảy ra ảnh hưởng bởi lợi ích cá nhân của mình khi thực thi công vụ”(2).
Theo Tổ chức Minh bạch quốc tế (TI), XĐLI là “…tình huống trong đó một cá nhân hoặc tổ chứcnơi họ làm việc, có thể là chính phủ, doanh nghiệp, hãng truyền thông hoặc tổ chức xã hội dân sự, phải đối mặt với việc lựa chọn giữa trách nhiệm và yêu cầu xuất phát từ vị trí công việc của họ vớinhững lợi ích cá nhân của chính họ”(3).
Theo Từ điển Black Law Dictionary, XĐLI là “…sự không tương thích trên thực tế hoặc có khả năng xảy ra trên thực tế giữa những lợi ích của cá nhân với nghĩa vụ công hoặc với trách nhiệm mà họ được ủy thác”(4).
Theo Từ điển pháp luật Anh-Việt, XĐLI là “…sự mâu thuẫn quyền lợi, sự không tương xứng giữa địa vị chức tước với quyền lợi cá nhân của người giữ chức vụ đó, việc sử dụng chức vụ để mưu lợi ích cá nhân”(5).
TS Hoàng Văn Luân cho rằng: “XĐLI được hiểu là sự vi phạm, xâm phạm hoặc làm tổn hại lẫn nhau giữa các lợi ích trong một quan hệ nhất định”(6). Tác giả Trần Văn Long cho rằng: “XĐLI được hiểu là bất kỳ một tình huống nào trong đó cá nhân hay tổ chức được ủy thác trách nhiệm (được trao quyền) có những lợi ích riêng hay chung đủ lớn để ảnh hưởng (hay có thể ảnh hưởng) đến việc thi hành các trách nhiệm được ủy thác một cách khách quan, đúng đắn”(7). Theo tác giả Vũ Công Giao và Đỗ Thu Huyền thì XĐLI “là khả năng một cá nhân hoặc tổ chức được giao quyền lực công sử dụng vị trí công tác một cách không thích đáng để tư lợi”(8).
Như vậy, chủ thể của tình huống XĐLI có thể là cá nhân cán bộ, công chức (CBCC) hoặc tổ chức được giao quyền lực (thẩm quyền) trong khi thực hiện công vụ.
Về khách thể, lợi ích vật chất (tiền, tài sản…) hoặc phi vật chất (trao đổi mối quan hệ, sự hàm ơn, khả năng thăng tiến trong công việc…). Về tính chất, có thể là lợi ích riêng (với cá nhân) hoặc lợi ích chung (đối với tổ chức).
Hai yếu tố tạo thành XĐLI là lợi ích cá nhân của CBCC và chức vụ, quyền hạn của cá nhân đó trong quá trình ra quyết định. Ở đây là sự xung đột giữa lợi ích công và lợi ích cá nhân trong quá trình ra quyết định của CBCC; các tình huống có XĐLI gây khó khăn cho CBCC khi ra quyết định trong quá trình thực thi công vụ.
Việc nhận diện và kiểm soát XĐLI góp phần phòng, ngừa tham nhũng đồng thời tạo niềm tin của xã hội đối với sự liêm chính của tổ chức, cá nhân.
– Sự khác nhau giữa XĐLI trong hoạt động công vụ và tham nhũng
Quy định về xung đột lợi ích trong Công ước của Liên Hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC) và pháp luật quốc tế
Vấn đề XĐLI được Liên Hợp quốc đề cập lần đầu vào năm 1996 trong Bộ quy tắc xử sự quốc tế dành cho công chức. Bộ quy tắc đã khuyến nghị một loạt vấn đề để tránh rủi ro XĐLI đối với công chức:
Công chức phải báo cáo ngay với cấp có thẩm quyền về xung đột lợi ích khi nhận thức được về nó và phải tuân thủ đúng những gì mình được yêu cầu phải làm. Mọi xung đột về lợi ích cần phải được giải quyết trước khi tuyển dụng người mới hoặc bổ nhiệm công chức giữ chức vụ mới.
Công chức không được tham gia vào những hoạt động bên ngoài (kể cả nắm giữ chức vụ) khi mà hoạt động đó xung đột với chức năng, nhiệm vụ của mình. Công chức phải xin phép và được phép của cấp có thẩm quyền thì mới được tham gia vào công việc ở bên ngoài.
Công chức phải khai báo về tư cách thành viên hoặc mối quan hệ với bất kỳ tổ chức nào mà có thể gây ra sự cản trở đối với việc thực thi công vụ của mình…
2. Kinh nghiệm của một số quốc gia về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ
Thứ nhất,kiểm soát về thu nhập và tài sản
Singapore quy định CBCC phải từ chối mọi món quà được tặng (không giới hạn giá trị, hình thức quà tặng). Nếu người nào được tặng một món quà của một quan chức đến thăm (quà mang nghi thức ngoại giao), thì sau đó phải chuyển lại cho người đứng đầu bộ phận của mình. Giá trị của món quà sẽ được đánh giá và người nhận quà có thể trả tiền nếu muốn giữ. Người định giá đối với tất cả quà tặng là Tổng kế toán nhà nước. Croatia, Hàn Quốc lại quy định rõ thế nào là quà tặng, trường hợp nào không được coi là quà tặng. CBCC có thể giữ một món quà có giá trị tượng trưng và nếu giá trị không vượt quá 500HRK (tiền Coroatia) hoặc trong giới hạn do Trưởng đơn vị thiết lập (Hàn Quốc). Ngoài ra, ở Hàn Quốc và Coroatia những món quà CBCC có thể nhận được quy định rõ trong luật.
Các quốc gia đều có quy định về kê khai thu nhập, tài sản. Tuy nhiên, tùy tình hình thực tế đối tượng mà giá trị tài sản, thu nhập phải kê khai khác nhau. Đối với việc sở hữu bất động sản, đa số các quốc gia không cấm việc sở hữu bất động sản nhưng cấm việc sử dụng lợi thế thông tin hay nhận quà để sở hữu bất động sản.
Thứ hai, hạn chế về các hoạt động kinh doanh
Hầu hết các quốc gia thuộc OECD đều có quy định hạn chế CBCC có lợi ích kinh doanh riêng và công việc ngoài nhiệm vụ chính. Đa phần các quy định mang tính chất chung là cấm CBCC tham gia vào kinh doanh hoặc bất kỳ hoạt động nào có tác động trực tiếp hoặc có thể dự đoán được đối với lợi ích tài chính của họ. Ví dụ: Hoa Kỳ, Cộng hòa Séc, Italia.
Tuy nhiên, cũng có một số quốc gia quy định cụ thể những hạn chế về các hoạt động kinh doanh như Estonia, Anh, Croatia.
Thứ ba, một số hạn chế trong khi đảm nhiệm công vụ
Thứ tư, hạn chế sau khi CBCC rời khỏi vị trí công tác
Thứ năm, quy định về công khai; về giám sát và xử phạt
Quy định kê khai những lợi ích có khả năng xung đột với nhiệm vụ của CBCC, có thể kê khai khi nhận công việc mới hoặc theo định kỳ. Ngoài ra, khi có tình huống thay đổi có thể dẫn đến XĐLI thì CBCC phải kịp thời báo cáo lên cơ quan, người có thẩm quyền theo quy định. Tùy theo chức vụ, vị trí công tác mà bản kê khai này được quản lý khác nhau. Nội dung kê khai có thể được công khai trong nội bộ hoặc phạm vi rộng hơn (Pháp, Singapore, Coroatia, Ba Lan…).
Cùng với kê khai là quy định về giám sát trong nội bộ hoặc của xã hội (người dân, doanh nghiệp, tổ chức, truyền thông) trong giám sát việc chấp hành pháp luật về kiểm soát XĐLI.
Một trong những biện pháp phòng ngừa là giáo dục, cung cấp thông tin để CBCC hiểu rõ và thực hiện tốt các quy định chống XĐLI. Các quy định chống XĐLI được đưa vào bài thi tuyển đầu vào, trong quá trình làm việc hoặc trong chương trình giáo dục đào tạo (Đức, Canada, Nhật Bản, Hoa Kỳ, Trung Quốc…).
3. Kiểm soát xung đột lợi ích ở Việt Nam hiện nay và những kinh nghiệm quốc tế có thể tham khảo
Thực tế cho thấy, pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ ở Việt Nam vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập. Các quy định pháp luật về kiểm soát XĐLI đối với CBCC trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ còn rời rạc, chưa đầy đủ, thiếu tính khả thi. Nhiều quy định chưa thực sự hợp lý, khó áp dụng và đặc biệt là chưa có cơ chế kiểm soát việc chấp hành, thực thi nên hiệu lực, hiệu quả trong phòng, chống tham nhũng còn thấp.
Theo kết quả khảo sát về cảm nhận XĐLI được thực hiện với các cán bộ công chức, doanh nghiệp và người dân tại 10 địa phương và 5 bộ tại Việt Nam thì: XĐLI chưa được CBCC, doanh nghiệp và người dân nhận thức rõ như một vấn đề trong quản trị công. XĐLI và kiểm soát XĐLI chưa được chính thức hóa trong văn bản pháp luật làm cơ sở nâng cao hiệuquả quản lý công và phòng, chống tham nhũng. Các tình huống XĐLI xảy ra khá phổ biến, đa dạng và có nguy cơ trở thành “thông lệ” trong quan hệ công vụ. Hình thức XĐLI phổ biến nhất là:Tặng quà; Giúp đỡ người thân; Sử dụng lợi thế thông tin(9).
Đại hội XII của Đảng chỉ rõ: “Đẩy mạnh đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí là nhiệm vụ thường xuyên, quan trọng, đồng thời là nhiệm vụ khó khăn, phức tạp, lâu dài”, “là nhiệm vụ của các cấp ủy đảng, trước hết là người đứng đầu cấp ủy, chính quyền và toàn bộ hệ thống chính trị”. Theo đó, Đảng ta chủ trương: “Kiên quyết phòng, chống tham nhũng, lãng phí với yêu cầu chủ động phòng ngừa, không để xảy ra tham nhũng, lãng phí; xử lý nghiêm các hành vi tham nhũng, lãng phí, bao che, dung túng, tiếp tay cho các hành vi tham nhũng, lãng phí, can thiệp, ngăn cản việc chống tham nhũng, lãng phí”(10).
Từ những kinh nghiệm quốc tế nêu trên, Việt Nam có thể tham khảo để ngăn ngừa, kiểm soát XĐLI:
Thứ nhất, về mặt nhận thức, các quốc gia đều nhận thức rõ tầm quan trọng có ý nghĩa quyết định của việc cần thiết phải kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ. XĐLI nếu không được quản lý, kiểm soát sẽ dẫn đến lạm dụng công vụ, có thể dẫn đến tham nhũng.
Thứ hai, các quy định về phòng, chống XĐLI cần được ghi nhận thành các quy định pháp luật và bảo đảm thực hiện trên thực tế. Pháp luật là căn cứ pháp lý để CBCC nhà nước hiểu rõ thẩm quyền, trách nhiệm của mình trong việc ra quyết định trong hoạt động công vụ nhất là trong các tình huống có XĐLI. Pháp luật quy định vai trò, trách nhiệm của công dân, tổ chức trong phòng, chống XĐLI. Căn cứ vào các quy định của pháp luật, công dân và các tổ chức chủ động tham gia vào công tác phòng, chống XĐLI bằng nhiều cách thức khác nhau, hoặc thực hiện quyền giám sát đối với các hoạt động của các cơ quan của nhà nước và các tổ chức, cá nhân trong xã hội nhằm phát hiện các hành vi vi phạm các quy định về kiểm soát XĐLI; xây dựng văn hóa không khoan nhượng với XĐLI trong tổ chức, cung cấp thông tin về XĐLI cho các cơ quan chức năng để làm rõ và có biện pháp xử lý; mặt khác, pháp luật cũng là cơ sở pháp lý để triển khai các biện pháp bảo vệ những người tích cực tham gia vào công tác phòng, chống XĐLI, xử lý những trường hợp bao che, thiếu tích cực trong phòng, chống XĐLI. Pháp luật về kiểm soát XĐLI là chuẩn mực để các chủ thể lựa chọn những xử sự phù hợp trong đời sống pháp lý. Chỉ có ghi nhận thành văn bản pháp luật và tổ chức triển khai thực hiện một cách hiệu quả trên thực tế thì việc kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ mới đạt được hiệu quả cao nhất.
Luật cần quy định rõ các trường hợp được nhận và giữ lại quà tặng, các trường hợp nhận và nộp lại quà tặng cho cơ quan có thẩm quyền, các trường hợp không được nhận quà tặng. Quy định về công khai thông tin quà tặng…
Tùy từng vị trí công tác khác nhau quy định về kê khai, tiến tới công khai toàn bộ thu nhập, tài sản của CBCC.
Quy định rõ khái niệm XĐLI trong Luật, các tình huống XĐLI, quy trình giải quyết tình huống XĐLI, trách nhiệm giải quyết XĐLI, nghĩa vụ báo cáo của CBCC khi có việc làm thêm, được quà biếu, quà tặng, kê khai thu nhập tài sản; các tình huống có XĐLI… các biện pháp kỷ luật đối với công chức khi không báo cáo các tình huống XĐLI; quy định kiểm soát việc sử dụng thông tin có được trong hoạt động công vụ khi còn đương chức hoặc khi chuyển làm việc từ khu vực công sang khu vực tư, chế tài xử phạt đối với cá nhân khi không tuân thủ các quy định về XĐLI, các biện pháp quản lý đối với vi phạm quy định về XĐLI…
Thứ tư, tăng cường, khuyến khích sự tham gia của cộng đồng vào giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, CBCC nhà nước. Công khai, minh bạch các hoạt động của cơ quan nhà nước.
Thứ năm, tăng cường giáo dục, cung cấp thông tin để cán bộ công chức biết được chính sách, pháp luật về phòng, chống XĐLI đồng thời tự tránh các XĐLI
Trong nội dung giáo dục về phòng, chống tham nhũng cần đưa các nội dung, yêu cầu về phòng, chống XĐLI nhằm nâng cao ý thức cho người dân, CBCC về phòng, chống XĐLI. Tăng cường giáo dục, cung cấp thông tin để CBCC hiểu rõ chính sách, pháp luật về phòng, chống XĐLI. Đưa nội dung giáo dục về tự tránh XĐLI trong chương trình đào tạo, bồi dưỡng cán bộ các cấp, xây dựng văn hóa công khai, liêm chính trong tổ chức…
Bài đăng trên Tạp chí Lý luận Chính trị số 5-2017
(1) OECD (2005) “Policy Brief: Managing Conflict of interest in the Public Service.” OECD, Paris, http://oecd.org.
(2) ICAC (2012): Identifying and managing conflict of interest in the public sector, https://www.icac.nsw.gov.au.
(3) Xem: ICAC (2014): Managing Conflict of Interest in the Public Sector Guidelines, tr.1, tại: http://www.icac.nsw.gov.au.
(4) Xem: Bryan A.Garner: Black Law Dictionary, Ninth Edition, tr.341.
(5) Vũ Mạnh Hùng, Nguyễn Đăng Dung, Vũ Trọng Khải, Phan Thăng: “Từ điển pháp luật Anh – Việt”, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, 2000, tr.318.
(6) TS Hoàng Văn Luân: “Quản trị xung đột lợi ích – các lý thuyết và vấn đề đặt ra ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Lý luận chính trị số 6-2014.
(7) Trần Văn Long: “Xung đột lợi ích và tham nhũng”, Tạp chí Nội chính số 24, tháng 7-2015.
(8) Vũ Công Giao, Đỗ Thu Huyền: “Kinh nghiệm quốc tế về phòng ngừa, quản lý xung đột lợi ích của thế giới”, Tạp chí Nội chính, số 31 tháng 3-2016.
(9) Nhóm Ngân hàng Thế giới và Thanh tra Chính phủ ấn hành: “Kiểm soát xung đột lợi ích trong khu vực công: Quy định và thực tiễn ở Việt Nam”, Nxb Hồng Đức, 2016, tr.67-69.
(10) ĐCSVN: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, 2016, tr.50.
ThS Đinh Thị Hương Giang
Ban Thanh tra,
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh